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郑州“考古前置”缓解城建与文保矛盾

2019-04-12 来源:经济参考报
 
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       一旦发现文物,工期就得延误,风险和成本大幅增加,一些建设单位不惜以身试法破坏文物;文物部门只能“被动保护?#20445;?#22788;处受制于人,影响保护成效。近年来,土地出让后再考古成为多?#32622;?#30462;爆发的集中点。


  作为国家重点支持的6个大遗址片区之一,郑州市文物古迹总量过万,在全力推进国家中心城市建设过程中,2018年以来,郑州市以“考古前置”改革为突破口,将考古工作列入土地供应条件,在土地出让前全部完成,探索出文物保护与城市建设协调统一的地方经验。


  “风水宝地”成“是非之地”


  “几乎每年都会有地块因考古耽误工期,不仅经济效益受损,考古发掘?#24310;?#23569;则几十万、多则上千万,都是公司自己承担。”提起中标“风水宝地”的经历,河南?#23601;?#25151;企正商集团运营经理?#24405;?#22269;很是无奈。


  文物部门随建设项目开展“被动保护?#20445;?#22312;土地出让后才进行考古调查勘探发掘,是我国城市建设中的普遍现象。据?#24405;?#22269;介绍,正商集团此前在郑州拿到的一块地因考古发掘耽误了小半年,银行贷款利息每天就得80多万元。


  “考古发掘?#24310;?#25104;本无法提前估算加大了投资风险。在河南等地下文物遗存丰?#22351;?#30465;份,是否可能有文物是我们风险评估首当其冲要考虑的问题。有文物的地段再好,我们也宁肯逃。”融创中国中原公司前期开发部总经理刘凤说。


  “我们也想快,但是文物部门就像救火队,很被动。”郑州市文物局局长任伟?#25285;?#32771;古工作有一套科学体?#25285;?#21150;理审批、勘探发掘?#22841;?#35201;过程,但建设单位并不能理解,千方百?#26222;?#19978;门来催进度。文物保护法规定的最高罚款是50万元,违法成本远低于守法成本,建筑方破坏文物的案件难免发生。


  据郑州市文物勘探管理办公室主任王文华介绍,郑州实行考古勘探经?#24310;?#22320;方?#26222;?#20445;障后,?#24335;?#23384;在巨大缺口,一年只有649万元,勘探面积有时能达到2000多万平方米,只能拆东墙补西墙,影响工作效率和文物保护质量。


  “考古前置”破解文保难题


  近年来,郑州市加快建设国家中心城市,对土地的需求日益迫切,破解城市建设中的文物保护难题刻不容缓。


  为此,郑州市出台《关于招标拍卖?#36951;?#20986;让国有土地使用权考古调查勘探发掘前置改革的通知?#32602;?#33258;2018年1月1日起,市区?#27573;?#20869;以?#20449;?#25346;方式出让的国有建设用地,在土地出让前由自然?#35797;?#37096;门向文物部门办理全部考古审批?#20013;?/p>


  按照要求,未发现文物遗存的,直接公开出让;发现文物需要“异地保护”的,发掘保护后出让;发现文物需要“原址保护”的,调整用地规划后出让;发现文物遗存但可保护与建设兼顾的,由文物部门明确保护条件,附条件出让。


  郑州市土地储备中心主任陈?#20960;袼担?#20986;让土地的开发建设条件被进一步明确。在体制机制上,通过考古联席会议制度,文物部门、市土地储?#23500;?#26500;和各区(管委会)每年年初会根据土地储备计划和供应计划制定考古勘探计划,协调解决工作中遇到的问题,确保文物考古和土地供应稳步推进。


  “变‘事后被动跟进’为‘提前主动完成’、变‘不可知’为‘可规划’。文物工作在无利益干扰的情况下进行,大大增强了文物保护力度。”任伟?#25285;?#30495;正的“净地”出让不仅是地上“净?#20445;?#22320;上没有附着物;地下也要“净?#20445;?#25720;透地下所有情况。


  ?#24335;?#26041;面,郑州市根据近3年来考古勘探发掘?#24310;?#21644;勘探面积,按每平方米34元将考古勘探发掘?#24310;?#35745;入土地交易价格,均摊于所有出让地块成本之中。这部分?#24335;?#30001;?#26222;?#37096;门先行垫付保障,“净地”出让后收回。


  “改革改变了考古?#24310;?#38271;期不足带来的工作被动?#32622;媯?#20063;体现了‘文物保护,人人参与’的工作理念。?#21271;本?#22823;学考古文博学院教授李伯谦?#25285;?#32771;古?#24310;?#22312;土地出让?#26412;?#25674;于所有出让地块成本之中,以往哪个地块发现文物、文物工作?#24310;?#23601;由哪个地块竞得人承担的不公平现象被消除。


  消除“老难题?#34987;?#38656;深化改革


  “‘考古前置’改革为有效解决文物保护与城市建设之间的矛盾,促进经济建设和文化建设全面推进开了一个好头。”中国社会科学院考古研究所研究员袁靖?#25285;?#30001;政府组织考古工作,能够真正把文物保护落到实处,维护文化遗产的尊严。


  任伟?#25285;?#36890;过推进政府职能转变,文物工作完成后进行净地出让,宗地竞得人可以快速推进工程建设,有效降?#25512;?#19994;制度性交易成本,激发经济社会发展活力,文物领域“放管服”改革具有重要意义。


  “自然?#35797;?#37096;门成为文物保护?#20013;?#21150;理的主体,文物部门不再与建设单位打?#22351;潰?#26377;效规避了谈判过程中的廉政风险,也便于?#26222;?#23457;计部门对考古?#24310;?#30340;统筹和监管。”郑州市文物考古研究院院长顾万发说。


  截至目前,郑州市文物部门与土地储?#23500;?#26500;共签订考古调查勘探发掘工作协议282份,已完成勘探面积约1345万平方米,发现遗迹1266处,文物保护与城市建设的矛盾在一定程度上得到缓解。受访文物部门、建设单位人士也指出,消除矛盾仍需?#20013;?#28145;化改革。


  一是现有改革仅适用于新出让土地,不适用于已出让未建设土地,涉及学校、医院、道路等公益事业和基础设施建设的划拨土地等其他土地。这部分土地面积不容小觑,文物工作的压力依然存在。


  二是改革后文物工作量增大,对专业队伍人员数量、素质要求更高,人员力量薄弱的问题突显。作为郑州唯一一家考古发掘业务单位,郑州市文物考古研究院单位编制只有40人,完成现有工作量至少需要200人的工作团队,目前只能依靠外援。


  此外,随着我国考古事业和经济建设的不断发展,已出台近30年的《考古调查、勘探、发掘经费预算定额管理办法》难以适应现实发展需要。?#30340;?#20154;士建议,从顶层设计出发,加强考古技术力量建设和专业人才培养,不断完善改革配套措施,破除体制机制障碍,逐步实现“考古前置”全覆盖。

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